近日，浙江数字化发展与治理研究中心研究员、浙江大学公共管理学院教授傅荣校在《小康》杂志2021年24期发表题为《基层数字治理的“智治”逻辑》文章，全文转载如下。
文｜傅荣校
数字中国战略下的政治、经济与社会领域的数字化转型，数字政府与数字经济的建设与发展，近年来已经取得了令人瞩目的成就，相比较而言，数字社会建设，尤其是基层社会治理，尚需大力推进。今年4月28日，中共中央、国务院颁布了《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》（以下简称《意见》），其中明确提出“加强基层智慧治理能力建设”，体现了基层治理数字化转型的根本要求，同时也是中国特色基层治理制度“智治”展现的必然逻辑。
基层社会是我国社会的微观世界，这个微观世界中，有国家权力的末端执行，有社会自组织机制的自我调节、法治规则与道德教化要求并存的社会秩序，更有多元化价值和利益诉求的密集汇总，其治理需要以维系社会秩序为核心，在党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的整个社会治理框架中，协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定。
基层治理体系是国家治理体系的基础层，党和国家的方针政策惠及于民，以及国家治理体系和治理能力现代化工作的许多方面，都需要通过基层治理体系和治理能力现代化的建设来落实和推进。基层治理体系决定了党和国家的方针政策是否能够贯彻执行到位，决定了基层群众的切身利益能否得到落实。因而，党的十八大以来，党中央高度重视基层治理，多次强调，基层强则国家强，基层安则天下安，要坚持以基层社会的人民群众为中心，着力解决人民群众的担心事、操心事、烦心事、揪心事，不断提升人民群众获得感、幸福感、安全感，构成一个中国社会稳定的
我国基层治理基本制度设计的目标，就是加强党对基层治理的全面领导，构建党的领导、人民当家做主和依法治理有机统一的基层治理体制机制，提升基层治理能力，增强乡镇（街道）行政执行能力、议事协商能力、应急管理能力、平安建设能力和为民服务能力，加强村（社区）组织动员和综合服务、兜底服务能力建设，提高基层治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。
当前，通过我国各地的基层治理探索实践，已建立起自治、法治、德治相结合多维构成的基层治理体系，并不断探索固基、强基的数字治理能力，已经形成我国基层治理体系与基层治理能力现代化推进的内在逻辑。本质上，数字技术的本质内核与基层治理的核心理念，有着强烈的契合性，“技术的现代理性追求与以善治为靶向的治理核心目标具有同质性”，“社会治理的多中心理念与技术嵌入具有相互促进性”，“技术与治理作为人类的社会实践具有互构性”，嵌合而成新的基层数字治理的复合型概念，并基于基层治理体系与治理能力现代化逻辑推进，也是我国社会治理的强基必然。
发端于上世纪90年代的数字治理，有三层变革意义：一是数字技术在治理领域的工具应用和方法创新，有着工具理性意义；二是涉及到组织结构与机制流程变革的改革意义；三是治理制度重塑意义。
尽管数字化对于社会治理有着极强的楔入性，但从省力法则上看，往往是数字技术和数字赋能作为治理工具表现得最为明显，而且从政策安排与实践推进层面上看，也是最为经济有效的。然而，在复杂的基层治理中，工具理性的过度扩展，往往会弱化价值理性，而且从国家权力的末端运用上，也容易依赖数字技术，而对于组织机制与制度重塑上有行动惰性，在日趋技术化的数字治理思维下，人们对于基层治理困境的判断会倾向于是信息技术发展不足、应用不够的问题而非制度性问题。因而，数字治理必须有着“善治”的价值导向。
“善治”概念在治理理论中有着多种解释，但在基层社会治理层面上，善治的特征是很明显的，即政府与社会成员对基层公共生活的合作管理，充分体现社会协同与公众参与的内涵，用俞可平教授的话来说，“善治就是政府官员和平民百姓对治理状况都感觉很好。不仅政府的管理要好，政府不在场时，社会的治理状况也很好”。
因而，善治的核心，就是基于国家与社会的主体属性，处理好国家与社会的关系，换句话说，就是处理好国家权力运行机制与社会自组织机制的关系。当前我国的自治、法治、德治的基层治理体系，自治是一种典型的社会自组织机制，法治手段是一个底线保障，德治是对于法治结果的升维，三者合成的基层治理体系都需要社会主体的培育。国家与社会组织关系的处理、公众社会事务性的广泛参与路径设计等问题，这些都是基层数字治理完善的必要条件。
当前，我国基层治理上多数地区面临结构性和功能性双重困境。就结构性上而言,尽管基层仍然保留全社会动员自上而下的结构形态，但由于社会流动快、熟人社会的人口结构向陌生人社会的人口结构转变，同时公众利益诉求多元、个体维权意识觉醒、社会事务参与意愿强烈，导致了基层社会向心力弱化、事务处理复杂性增加。另外，基层治理组织弱化、虚化，职责同构的体制使基层治理资源难以整合。结构性的问题，必然导致功能性困境，包括治理体制不顺、协同治理能力薄弱、指挥反应不灵、群众服务需求得不到及时满足、社会组织协同和居民参与不够等问题。
因而，解决结构性与功能性问题，就必然要着重考虑基层数字治理的组织结构与机制流程变革的改革意义和治理制度重塑意义，特别需要解决两大方面问题：一是社会协同问题，二是公众参与问题。
社会协同问题，关键是解决国家与社会组织的关系。基于中国的特殊国情以及合作治理的潮流，当前我国社会组织发展要在分立的基础上尽快实现国家与社会组织的合作，走一条混合型法团主义的独特发展道路，一方面使得社会组织不会挑战基层的国家权力，另一方面防止出现依附型人格的社会组织。为此，需要相应的政策扶持，为基层社会组织的形成与发展创造条件，并使得其中一些优秀者成为枢纽型社会组织，通过党组织作用，成为承接政府转移职能的主要对象，解决“政府干、群众看”的问题。
公众参与问题，则重点解决电子参与的途径问题。相比于解决国家与社会组织关系需要有制度依托，电子参与有着天然的数字治理嵌入属性。电子参与就是“使公民通过信息通信技术参与到政策、决策、服务设计和服务提供过程中来，使其过程具有参与性、包容性和严谨性”。如湖南等地的“智慧政协”，定期开展面向基层的“微建议”“微提案”“微协商”“微监督”“微服务”，规范和保障公众参与的“快捷通道”；杭州秉承“枫桥经验”，通过数字化手段，利用“小区协商铃”，加强源头治理，打造“群众按铃、一键直达”的智慧化民意感知系统。这些群众快速反映诉求、及时收集知悉民意的新渠道，具备了数字治理的工具属性，但如何保持长效机制以及增加新的政民交互途径，尚需在数字治理实践中不断完善，并予以制度保障。
数字鸿沟是在全球数字化进程中，不同国家、地区、行业、企业、人群之间，由于对信息、网络技术的占有和应用程度不同所造成的“信息落差”“信息分化”“知识分隔”和“贫富分化”问题，也是一个困扰世界各国已久的问题。有研究资料表明，数字鸿沟造成的差别已经成为我国继城乡差别、工农差别、脑体差别“三大差别”之后的“第四大差别”。可见，数字鸿沟已不是一个技术问题，而是一个社会问题。尤其是基层数字治理推进中，通过数字平台中的“基层治理”板块让公众由“局外人”变成“参与者”，打造人人参与、人人尽责、人人共享的基层治理共同体，必须正视并努力解决这一问题。
造成基层数字鸿沟问题的原因是多方面的。虽有基层社会信息基础设施薄弱且不平衡、公众数字化终端利用少、数字素养低等原因，但更主要的是与政府提供的平台整合不够、信息共享差、不注重用户体验、公众数字技能培育培训不重视等方面原因有关。因而，《意见》中提出的“做好规划建设”“整合数据资源”“拓展应用场景”这三项具体任务，事实上也是针对我国基层治理中数字鸿沟问题提出的解决路径。
但在具体落实中，还需要注意以下几点：
首先是数字化运用的选择方向问题。在实施智能化服务与智慧治理应用场景方面，新一轮技术创新和成果应用往往更加倾向于在基础好、普及率高的东部地区基层社会，大数据、互联网、人工智能等技术运用到欠发达地区和乡村公共服务和社会治理中的成本依然较高，这也更容易造成数字治理的“马太效应”，区域和城乡之间“数字治理鸿沟”问题还有加剧风险。
其次，数据赋能仍然要突破基层治理框架中的体制障碍。基层数字治理，跟国家数字治理一样，需要顶层设计和统筹规划的平台调度、跨系统跨平台设计、规范性和标准化的事项定义、数字开放共享基础上的赋能化应用，但与高维的数字经济或者数字政府相比，基层数字治理的低维复杂让其数字化转型先天有一定的不适性。基层治理架构中，教育、卫生、医疗、文化等民生服务资源分属不同部门，基层治理主体在整合高层级政府部门资源方面明显心有余而力不足，这样组织逻辑的直接后果常常是各自为政、信息孤岛、信息低水平重复采集，容易造成基层治理的应用场景碎片化，也会陷入“表面数字化”陷阱——仅仅搭建起一个平台框架，而难以产生实质性的治理效果。
再次，基层数字治理需要提升应用端的公众信息素质与数字应用技能。从发达国家数字化战略推进进程看，公众信息素质提升从来就跟数字化服务应用同步推进，比如英国在2013年实施“默认数字化”策略之前，就着力提升公众数字技能，但至今还有400多万人（约占总人口8%）尚在“数字鸿沟”彼岸，而且基本不可能跨越这一鸿沟。2017年英国拍摄的电影《我是布莱克》，就描述了一个一辈子没使用过电脑的59岁木匠丹尼尔·布莱克，最后因为繁琐的服务流程和“默认数字化”服务策略而失去生命的故事。这实际上是一个“数字鸿沟”悲剧。相比较而言，我国因为不具备数字终端、不掌握数字技能而无法享受数字服务、参与数字治理的人群比例会高得多。这些年来我国各地的政府数字化转型中，公务员的数字技能提升与新知识更新培训开展得如火如荼，但面向公众的相关培训却很少，应用推进呈现“剃头挑子一头热”的现象。当然，去年11月国务院办公厅印发了《关于切实解决老年人运用智能技术困难的实施方案》的通知，以及前不久教育部发布了广泛开展老年人运用智能技术教育培训有关工作的通知，开始正视这一问题，应该说为时不晚。
总之，小智治事，中智治人，大智治制。从基层数字治理逻辑上看，如果把数字化进程仅仅视作一种技术手段革新，不跟组织机构改革、职能调整、社会协同、公众参与乃至制度重塑的治理创新相结合，显然不足以解决基层治理的复杂问题，甚至会加剧新的数字鸿沟现象。
（作者系浙江大学公共管理学院教授， 浙江数字化发展与治理研究中心研究员、数字政府与治理研究所所长，“中国政府网络 透明度指数”发布人）
来源：《小康》
编辑：陈思夏
审核：许小东
